Төсвийн тогтвортой байдлын зөвлөлөөс Монгол Улсын нэгдсэн төсвийн 2024 оны төсвийн хүрээний мэдэгдэл, 2025 2026 оны төсвийн төсөөллийн тухай хуульд өөрчлөлт оруулах тухай, Монгол Улсын 2024 оны төсвийн тухай хуульд өөрчлөлт оруулах тухай хуулийн төсөлд дүгнэлт хийж, зөвлөмж хүргүүлснийг бүрэн эхээр нь хүргэж байна.
Засгийн газраас 2024 оны 08 дугаар сарын 12-ны өдөр өргөн мэдүүлсэн Монгол Улсын нэгдсэн төсвийн 2024 оны төсвийн хүрээний мэдэгдэл, 2026-2027 оны төсвийн төсөөллийн тухай хуульд өөрчлөлт оруулах тухай, Монгол Улсын 2024 оны төсвийн тухай хуульд өөрчлөлт оруулах тухай хуулийн төслийн бодлого, үзэл баримтлалыг Нийслэл хотын нутаг дэвсгэр жилээс жилд тэлсээр байгаа боловч гэр хороолол нь төвлөрсөн инженерийн дэд бүтцэд холбогдоогүй, нийгэм, соёлын үйлчилгээнээс алслагдсан зэрэг нийтлэг шинж чанар нь хотын байгаль экологи, хүн амын хөгжилд олон талын сөрөг нөлөөг үзүүлж байгааг бууруулах зорилгоор бүтээн байгуулалтыг нэн даруй эхлүүлэх,
мөн “Алсын хараа 2050” урт хугацааны хөгжлийн бодлого, Бүсчилсэн хөгжил, Шинэ сэргэлтийн бодлогын дэд бүтэц, бүтээн байгуулалтын томоохон төслүүдийг санхүүжүүлэх, олон улсын гэрээгээр хүлээсэн үүргээ биелүүлж, гадаад зээл, тусламжийн төслүүдийг хугацаанд нь дуусгаж ашиглалтад оруулах, төслүүдийн үр ашиг, үр дүнг хангах үүднээс гадаад зээл, тусламжийн төслүүдийг эрэмбэлж, ач холбогдол өндөр төслүүдийн ашиглалтыг ирэх жилүүдэд нэмэгдүүлэх зайлшгүй шаардлага бий болсон (МУЗГ, 2024/8).
“Алсын хараа-2050” Монгол Улсын урт хугацааны хөгжлийн бодлого, Улаанбаатар хотын замын хөдөлгөөний түгжрэлийг бууруулах, гэр хорооллыг орон сууцжуулах тухай хууль, нийслэлийн дунд хугацааны хөгжлийн бодлогод нийцүүлэн томоохон бүтээн байгуулалтыг санхүүжүүлэх, олон улсын гэрээгээр хүлээсэн үүргээ биелүүлж, гадаад зээл, тусламжийн төслүүдийг хугацаанд нь дуусгаж ашиглалтад оруулах, төслүүдийн үр ашиг, үр дүнг хангах үүднээс гадаад зээл, тусламжийн төслүүдийг эрэмбэлж, ач холбогдол өндөр төслүүдийн ашиглалтыг ирэх жилүүдэд нэмэгдүүлэх нөхцөл бүрдэх юм (МУЗГ, 2024/08) хэмээн тодорхойлжээ.
Мөн Засгийн газраас УИХ-д өргөн мэдүүлсэн Монгол Улсын 2024 оны төсөвт тодотгол хийх тухай хуулийн үндэслэл шаардлагыг “Монгол Улсын хөгжил дэвшлийг бодитойгоор урагшлуулж эдийн засгийн суурийг тэлэх эрчим хүч, дэд бүтэц, аж үйлдвэржилтийн хөгжлийн томоохон төслүүдийг хэрэгжүүлэх зорилт тусгагдсан” гэж дурджээ.
Төсвийн тогтвортой байдлын зөвлөлийн зүгээс Хөгжлийн бодлого төлөвлөлтийн тухай хуулийн 6 дугаар зүйл, УИХ-аас батлан гаргасан “Алсын Хараа-2050 Монгол Улсын урт хугацааны хөгжлийн бодлого батлах тухай” 2020 оны 52 дугаар тогтоол, мөн УИХ-ын 2020 оны “Монгол Улсыг 2021-2025 онд хөгжүүлэх таван жилийн Үндсэн чиглэл батлах тухай” 23 дугаар тогтоолоор батлагдсан таван жилийн үндсэн чиглэл, улсын хөрөнгө оруулалтын хөтөлбөрт тусгагдсан төслүүдийн жагсаалт зэргийг нарийвчлан судалж үзвэл төсвийн тодотголоор оруулж ирсэн хөрөнгө оруулалтын томоохон төслүүд үндсэндээ эдгээр баримт бичигт тусгагдсан байна.
Иймд хэрэв хөгжлийн бодлогын баримт бичгүүдэд өмнө тусгагдсан эдгээр төслийг дахин тодотгох, тооцоолол, хөрөнгийн эх үүсвэрийг нь шинэчлэх шаардлагатай гэж үзвэл төсвийн тодотгол хийхийн өмнө дээр дурдсан Монгол Улсыг хөгжүүлэх таван жилийн үндсэн чиглэл, Улсын хөрөнгө оруулалтын хөтөлбөрийг шинэчлэн батлах нь Хөгжлийн бодлого, төлөвлөлтийн тухай хуульд нийцэхээр байна.
Тийм учраас, Монгол Улсын 2024 оны батлагдсан төсөвт тодотгол хийхээс илүүтэй ирэх 2025 оны төсвийн төсөлд эдгээр төслийг хэрэгжүүлэхэд шаардагдах хөрөнгийн эх үүсвэрийг тусган хэлэлцэх нь илүү зохистой гэж үзэж байна.
Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулийн өөрчлөлтийн тухайд
Энэхүү хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтүүд нь Монгол Улсыг төсвийн эрсдэлээс хамгаалах гол хэрэгсэл болох төсвийн тусгай шаардлагуудыг хөнджээ. Тус зөвлөл нь төсвийн тогтвортой байдлыг хангуулах үүрэг хүлээсэн байгууллагын хувьд эдгээр заалтуудын нэгээс бусдыг нь төсвийн үзэл баримтлал болон олон улсын нягтлан бодоx бүртгэлийн стандарттай (IFRS, GAAP) нийцэхгүйн дээр төсвийн эрсдэлийг эрс нэмэгдүүлэх хандлагатай хэмээн үзэж байна. Үүнд:
1. “Нэгдсэн төсвийн суурь зарлага” хэмээх шинэ ойлголт оруулж, уг суурь тэнцлийг тооцоход үнэт цаас болон гадаад зээлээр санхүүжих зардлыг оруулахгүй байх зохицуулалтыг тусгасан нь цаашид төсвийн хөрөнгийн зардал огцом нэмэгдэж, төсвийн сахилга бат алдагдах, эдийн засаг дахь хувийн хэвшлийн оролцоо буурч, төрийн оролцоо нэмэгдэх, улмаар макро эдийн засгийн тогтвортой байдал алдагдах, мөн гадаадын зээл тусламжийг төсвийн тусгай шаардлагын дүрэм, журмыг баримтлахгүйгээр (хязгаарлалтгүй) авч хөрөнгө оруулалт хийх нөхцөлийг бүрдүүлж, төсвийн эрсдэлийг бий болгохоор байна. Үүнээс үүдэлтэйгээр “суурь биш” зардалд зориулалтаас үл хамаарсан буюу хөрөнгийн зардлаас бусад төрлийн зардлыг хамруулах боломж нээгдэж байгаа нь хуулийн төслийн өөрийнx нь үзэл баримтлалтай зөрчилдөнө.
2. Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулийн 6.1.2 дахь заалт буюу төсвийн алдагдлыг хязгаарласан тусгай шаардлагыг суурь зарлага хэмээх ойлголтод үндэслэн “суурь тэнцэл” (нэгдсэн төсвийн тэнцвэржүүлсэн орлогоос суурь зарлагыг хассан дүн) гэсэн нэр томьёогоор сольж өөрчилсөн нь:
a. Тэнцвэржүүлсэн орлого болон суурь зарлага гэсэн хоёр өөр ангиллын үзүүлэлтийг харьцуулснаараа олон улсын төрийн салбарын нягтлан бодоx бүртгэлийн стандартыг зөрчсөн,
b. Хөгжиж буй орны төсвийн эрсдэлийн гол эх үүсвэр болоx Засгийн газрын зээлийн жилийн өсөлтийг хяналтын гадна гаргаснаар төсвийн тэнцвэржүүлсэн тэнцэл 2 хувиас илүү алдагдалтай байх нөхцөлийг нээж өгсөн,
c. Эрсдэлийг хамгийн муу тохиолдолд тооцдог шинжлэх ухааны үндэслэлтэй, туршлагаар нотлогдсон ерөнхий зарчмыг алдагдуулан, хангах ёстой шаардлагыг биелүүлбэл зохих зорилт болгон томьёолсон учраас төсвийн эрсдэлийг эрс нэмэгдүүлсэн заалт болжээ.
3. Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулийн 6.1.3-т заасан нийт зарлагын өсөлтийг хязгаарласан шаардлагыг “Нэгдсэн төсвийн урсгал зарлагын хэмжээ тухайн жилийн дотоодын нийт бүтээгдэхүүний 30%-иас хэтрэхгүй байх” хэмээн өөрчлөx нь төсвийн эрсдэлд нөлөөлөх гол хүчин зүйл болоx хөрөнгийн зардал болон цэвэр зээлийн жилийн
өсөлтийг хязгаарлалтгүй болгох эрсдэл дагуулж байна.
4. Өрийн удирдлагын тухай хуулийн 4.1.13 дахь заалтыг “нэрлэсэн дүнгээр” болгон өөрчлөх нь сүүлийн жилүүдэд Төсвийн тогтвортой байдлын зөвлөл, олон улсын банк, санхүүгийн байгууллагууд болон судлаачдын өгч буй зөвлөмжтэй нийцтэй байгаа бөгөөд өрийн өсөлтийг шууд бусаар, гэхдээ илүү бодитоор хязгаарлах эерэг үр дүнд хүргэнэ гэж үзэж байна.
Монгол Улсын нэгдсэн төсвийн 2024 оны төсвийн хүрээний мэдэгдэл, 2025-2026 оны төсвийн төсөөллийн тухай хуульд өөрчлөлт оруулах тухай хуулийн төслийн тухайд Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулийн 4.1.10-т “дунд хугацааны төсвийн хүрээний мэдэгдэл” гэж тухайн төсвийн жилийн хүлээгдэж байгаа макро эдийн засгийн болон төсвийн гүйцэтгэлийн төлөв байдал, дунд хугацааны макро эдийн засгийн ба төсвийн үндсэн үзүүлэлтийн төсөөлөлд суурилсан төсвийн бодлогын баримт бичиг” (УИХ, 2010) хэмээн зааж бүтэц, агуулгыг нь тусгасан.
Мөн хуулийн 10.1.3-т “төсвийн төсөл болон батлагдсан төсөвт нэмэлт, өөрчлөлт оруулах санал боловсруулахдаа дунд хугацааны төсвийн хүрээний мэдэгдэлд нийцүүлэх” гэж заасан байдаг.
Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуульд оруулах өөрчлөлтийн хүрээнд
Төсвийн хүрээний мэдэгдэлд тусгах үзүүлэлтийг тодорхойлохдоо 12.1.3 дахь заалтын “нэгдсэн төсвийн тэнцвэржүүлсэн орлогын хэмжээ” гэснийг “орлогын доод хэмжээ” гэж, 12.1.5 дахь заалтад байсан “нэгдсэн төсвийн нийт зарлагын өсөлтийн хэмжээ” гэснийг хасаж, “нэгдсэн төсвийн суурь зарлагын дээд хэмжээ” болгосон, 12.1.7 дахь заалтад “нэгдсэн төсвийн хөрөнгийн зардлын хэмжээ” гэж байсныг “нэгдсэн төсвийн суурь зарлагын дээд хэмжээ” болгон өөрчлөх төслийг боловсруулжээ.
Ингэснээр төсвийн бодлогын энэхүү баримт бичгийн төсвийн тогтвортой байдлыг хадгалах, эрсдэлийг бууруулах үндсэн зорилго, агуулгад томоохон өөрчлөлт орох нөхцөлийг бүрдүүлж байна. Хөгжлийн төлөө гэх нэрийн дор Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хууль болон батлагдсан Төсвийн хүрээний мэдэгдлийг өөрчлөх нь дараах сөрөг нөлөөллийг бий болгох эрсдэл дагуулж байна. Үүнд:
● Макро эдийн засгийн бодлогын хувьд төсвийн зарлагын ДНБ-д эзлэх хувь хэмжээг өсгөж, төрийн эдийн засаг дахь оролцоог нэмэгдүүлэхээр байгаа нь хувийн хэвшлийг дэмжих, эдийн засгийн суурийг тэлэх боломжийг хязгаарлаж байна.
● Мөн Төсвийн тухай хуулийн үндсэн зарчим буюу төсөв тогтвортой байх ёстой гэсэн зарчмыг хэрхэн биелүүлж байгаа нь тодорхойгүй байна.
● Төсвийн гол үзүүлэлтүүд болох орлого, зарлага, алдагдлыг хэт өссөн байдлаар төлөвлөх боломж бүрдүүлсэн байна.
● Улмаар төсвийн зарлагыг тэлэх нөхцөл бүрдүүлж, төсвийн зарлагын хэмжээ 2024 онд 3.1 их наяд, 2025 онд 3.6 их наяд, 2026 онд 4.9 наяд төгрөгөөр өсөж, гурван жилийн хугацаанд нийт 11.6 их наяд төгрөгөөр өсөхөөр байна.
Дүгнэвэл, Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулийн тусгай шаардлагуудад өөрчлөлт оруулах байдлаар төсвийн бодлогын гол баримт болох Төсвийн хүрээний мэдэгдлийг өөрчлөх нь төсвийн бодлого, эрх зүйн зохицуулалт, тогтвортой байдлын хувьд нийцтэй бус гэж үзэж байна. Учир нь, энэ нь төсвийн бодлогын хувьд хэт тэлэлтийг дэмжсэн, төсвийн тусгай шаардлагын хэрэгжилтийг сулруулсан өөрчлөлт болох юм.
МОНГОЛ УЛСЫН 2024 ОНЫ ТӨСВИЙН ТУХАЙ ХУУЛЬД ӨӨРЧЛӨЛТ ОРУУЛАХ ТУХАЙ ХУУЛИЙН ТӨСӨЛД ӨГӨХ ДҮГНЭЛТ
2024 оны Төсвийн тухай хуульд орж буй гол өөрчлөлт нь бодлого, үзэл баримтлал, хуулийн өөрчлөлт, Төсвийн хүрээний мэдэгдлийн хүрээнд авч үзвэл, төсвийн зарлагыг нэмэгдүүлэх, ялангуяа хөрөнгийн зардлыг өсгөхөд чиглэсэн байна.
Монгол Улсын 2024 оны төсвийн тодотголд тусгагдсан хөгжлийн хөрөнгө оруулалтын тухайд
Монгол Улсын 2024 оны төсвийн тухай хуульд өөрчлөлт оруулах тухaй хуулийн төсөлд нэгдсэн төсвийн “суурь тэнцэл”-ийг 1,603.5 тэрбум төгрөг буюу ДНБ-ий 2.0 хувьтай тэнцэх ашигтай байхаар, мөн 2024 оны нэгдсэн төсвийн нийт орлого, тусламж 30,639.5 тэрбум төгрөгт хүрч, батлагдсан дүнгээс 2,917.4 тэрбум төгрөгөөр, тэнцвэржүүлсэн орлого, тусламж 28,872.5 тэрбум төгрөгт хүрч, батлагдсан дүнгээс 3,017.3 тэрбум төгрөгөөр тус тус нэмэгдэхээр, нэгдсэн төсвийн нийт зарлага, цэвэр зээл 30,487.9 тэрбум төгрөгт хүрч батлагдсан дүнгээс 3,127.4 тэрбум төгрөгөөр, нэгдсэн төсвийн тэнцэл (тэнцвэржүүлсэн орлогоор тооцсон) -1,615.4 тэрбум төгрөг (110.0 тэрбум төгрөгөөр нэмэгдэж) буюу ДНБ-ий 2.0 хувьтай тэнцэх алдагдалтай байхаар тусгажээ.
Үүний дотор нэгдсэн төсвийн хөрөнгийн зардлын нийт хэмжээ 8,071.0 тэрбум төгрөг болж, батлагдсан дүнгээс 1,797.7 тэрбум төгрөгөөр нэмэгдэхээр байна. Төсвийн тодотголын танилцуулгад тусгаснаар, хөгжлийн хөрөнгө оруулалтад хамаарах улсын төсвийн хөрөнгө оруулалтын дүн 442.6 тэрбум төгрөг, гадаад зээл, тусламжаар хэрэгжих хөгжлийн бүтээн байгуулалтын төслүүдийн Монголын талаас гаргах санхүүжилтийн дүн 911.4 тэрбум төгрөг тус тус байна.
Эдгээр хөрөнгө оруулалтын нийт дүн 1,354.0 тэрбум төгрөг болж байгаа бол зөрүү 443.7 тэрбум төгрөг юунд зарцуулагдах, нэмэгдэж буй нийт хөрөнгийг ямар эх үүсвэрээс бүрдүүлэх нь тодорхойгүй байна. Түүнчлэн 2024 онд батлагдсан улсын төсвийн хөрөнгө оруулалтын гүйцэтгэл өнөөгийн байдлаар 24.6 хувьтай (https://publicinvestment.gov.mn/) буюу хангалтгүй хэрэгжиж байгаа нь шинээр тусгагдсан хөрөнгө оруулалтын төслүүд хугацаандаа хэрэгжих магадлал багатайг илтгэнэ.
ДҮГНЭЛТ
Засгийн газрын бүтэц бүрэлдэхүүний өөрчлөлттэй холбоотойгоор тодорхой төсвийн тодотголыг хязгаарлагдмал хүрээнд хийж болох боловч өргөн барьсан төсөл нь төсвийн дунд хугацааны бодлогын баримт бичиг, төсвийн тогтвортой байдлын эрх зүйн орчин, төсвийн бодлогын томоохон өөрчлөлтийг агуулсан байна. Иймээс
а) Хөгжлийн бодлого төлөвлөлтийн тухай хуулийн дагуу өмнө баталсан хөгжлийн бодлогын баримт бичигтэй нийцүүлэх шаардлагатай,
б) Төсвийн тогтвортой байдлын гол үндэс болсон төсвийн тусгай шаардлагын агуулга, хэрэгжилтэд сөрөг нөлөө үзүүлж төсвийн тогтвортой байдлыг алдагдуулах магадлалтай,
в) Төсвийн тэлэлт, алдагдал нэмэгдэх боломжийг нээж төсвийн эрсдэлийг нэмэгдүүлэх сөрөг нөлөөтэй хэмээн үзэж байна.
Монгол Улсын эдийн засгийн өсөлтийг хангахад төсвийн тогтвортой байдал амин чухал зүйл бөгөөд Засгийн газраас боловсруулж УИХ-д өргөн мэдүүлсэн Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах тухай энэхүү хуулийн төсөл нь олон улсын банк, санхүүгийн байгууллагуудын гаргасан төсвийн төлөвлөлтийг боловсруулах аргачлал болон дэлхийн бусад орны шинэчлэлтийн чиг хандлагаас өөр, суурь судалгаагүй боловсруулагдсан байна.
Иймд Төсвийн шинэчлэлтийг эрх зүйн орчинд шинээр бий болгохын өмнө эрх зүйн орчин болон макро эдийн эдийн засаг, төсвийн тогтвортой байдалд үүсэх эерэг, сөрөг үр дагаврын талаар тооцоо, судалгаа бүхий үндэслэлтэй суурь судалгааг хийх нь зүйтэй юм.
ЗӨВЛӨМЖ
2010 онд батлагдсан Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуульд 17 удаа нэмэлт өөрчлөлт оруулсан бөгөөд тэднээс гурван удаад нь төсвийг эрсдэлээс хамгаалах гол хэрэгсэл болоx тусгай шаардлагуудыг хөндөж, төсвийг эрсдэлд оруулж болзошгүй байгаа тул Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулийг хөндөхгүй байх;
Урсгал тэнцэл ДНБ-ийн 2 хувиас доошгүй ашигтай байх гэсэн заалтыг төсвийн тусгай шаардлагад оруулахгүйгээр өмнө төсвийн тэнцвэржүүлсэн тэнцэл гэсэн хэвээр үлдээх;
Урсгал зардлын дотоодын нийт бүтээгдэхүүнд эзлэх харьцаа 30 хувиас хэтрэхгүй байх гэсэн заалт нь суурь зарлага гэдэгтэй зөрчилдөж байгаа тул ач холбогдолгүй бөгөөд төсвийн тусгай шаардлагын үндсэн агуулгыг алдагдуулж байгаа тул нийт зарлага, цэвэр зээлийг ДНБ-д харьцуулсан харьцааг хэвээр хадгалах;
Төсвийн нийт зарлага ба цэвэр зээлийн дүнд хөрөнгө оруулалтын зардлыг хасаж тооцож байгаа нь төсвийн нийт тэнцлийг дутуу тооцож, төсвийн тогтвортой байдалд учрах эрсдэлийг нэмэгдүүлж, төсвийн нийт зардал ДНБ-д харьцуулах хувь хэмжээ, Засгийн газрын өр ДНБ-д эзлэх хувь хэмжээ өсөх нөхцөлийг бий болгож байгааг анхаарах;
Төсвийн тогтвортой байдлын зөвлөл, олон улсын банк санхүүгийн байгууллагууд болон судлаачдын сануулсаар ирсэн өрийг өнөөгийн үнэ цэнд шилжүүлдэг муу жишгийг өөрчлөхийг хэлэлцэн дэмжих;
Дунд хугацааны төсвийн хүрээний мэдэгдлийн үзүүлэлтээс “Нэгдсэн төсвийн хөрөнгийн зардлын хэмжээ, түүний ДНБ-д эзлэх хувь” гэсэн үзүүлэлтийг хасаж, “нэгдсэн төсвийн суурь тэнцэл” гэх үзүүлэлтээр солих нь агуулгыг сулруулж байгааг анхаарах;
Суурь зарлага, суурь тэнцэл гэх нэр томьёог хэрэглэх нь төсвийн тусгай шаардлагыг мөрдсөн мэт харагдуулах ч сөрөг үр дагавар ихтэй тул эдгээр нэр томьёог хэрэглэхгүй байх;
Хөгжлийн хөрөнгө оруулалт, хөгжлийн санхүүжилтийг төсвийн эрсдэлийг нэмэгдүүлэхгүй байдлаар шийдвэрлэх сайн жишгүүд буюу Норвег, Чили, Энэтхэг болон Сингапур улсуудыг судлахын зэрэгцээ хөгжлийн санхүүжилтэд шинжлэх ухааны үндэслэлтэй хандан урт хугацаанд Монгол Улсыг тогтвортой хөгжүүлэхийг зорилт болгон сайтар судлан холбогдох хуульд өөрчлөлт оруулаx зэрэг болно.
Э.ЭГШИГЛЭН
